本文摘要：新一轮电力体制改革已全面转入深水区攻坚期。

新一轮电力体制改革已全面转入深水区攻坚期。作为其中仅次于亮点的增量配网改革，自全面启动试点三年以来，希望社会资本投资配电业务，有效地提升配电网运营效率。

但艰难与阻力仍遗：国家发改委、国家能源局去年10月督查调研后找到，试点项目进展总体较慢，一些地方政府和电网企业在改革关键问题、关键环节上了解不做到，与中央改革精神不存在偏差，配售电业务向社会资本放松的拒绝并未获得有效地实施;一些试点项目在供电区域区分、终端系统等环节受到电网企业阻扰，如期无法落地。10月底，又有部分项目由于前期负荷预测脱离实际、并未与地方电网规划有效地交会、不受电主体项目没落地等原因被中止试点资格。本文作者指出，增量配电业务改革之所以距离各方希望还有极大差距，并未极力贯彻不平面管制是最重要原因之一。

不平面管制目的抑强扶弱，对居住于市场支配地位的强者展开容许，对新的转入市场的弱者不予扶植，曾在我国电信业改革、从独占到竞争的过渡性过程中充分发挥最重要起到。作者指出，当前的增量配电业务改革，作为市场主体一方的电网公司独家占据着电力系统核心资源，需以更大的力度贯彻不平面管制。在电网企业显著正处于绝对优势的情况下，如果不像电信行业一样实施不平面管制，不容许电网企业、不该新的转入的弱小的经营者展开扶植，则电网企业需要较为精彩地掌控绝大部分试点项目，留下社会资本的参予机会将十分受限;即使新的转入的经营者沦为试点项目的业主，也近于有可能因各种长时间或非正常的竞争而告终，放松配电业务的目的将无法构建。

这一现象，早已在一些地区、一些项目上显露出毫无疑问。启动三年来，增量配电业务改革在各方的希望下获得了很多成绩，但就实践中效果来看，距离各方的希望还有极大的差距。导致这种情况的原因是多方面的，但分析一起，没能充份糅合电信等大自然垄断行业市场化改革的成熟期作法、极力地贯彻不平面管制是其中最重要的原因之一。

本文白鱼从来不平面管制的角度对增量配电业务改革展开分析，冀望给各方以灵感，并通过更加合理、更大力度的不平面管制推展改革。一、不平面管制的概念和意义不平面管制，又称不平面规制，指对享有有所不同市场地位的市场主体采行有所不同的政策措施，按照抑强扶弱的原则，对居住于市场支配地位的强者展开容许，对新的转入市场的弱者不予扶植，使新的转入的弱者能在市场上存活下去，并逐步发展、发展壮大，超过强者、弱者公平竞争的目的。作为一种措施，不平面管制被普遍应用于大自然垄断行业的市场化改革中，在从独占到竞争的过渡性过程中充分发挥了最重要起到。

以我国电信行业的改革为事例。1994年联通公司正式成立之初，与当时占有市场意味著支配地位的中国电信力量悬殊，如果中国电信略为一发力，别说是竞争，联通公司连存活都很艰难。于是，电信主管部门大胆糅合国外电信行业市场化改革的经验，采行了扶植联通公司等弱者的不平面管制措施。

一方面，实施结构性不平面管制，通过几次合并重组，构成了三大电信运营商，在相当大程度上平衡了市场主体的实力;另一方面，实施行为性不平面管制，还包括价格管制，如规定联通公司的资费比移动公司较低10%;管理制度管制，禁令移动公司经营固网宽带业务(直到2013年才向其授予固网牌照);携号转网容许，规定不能由移动公司向联通公司单向携号转网，无法由联通公司向移动公司携号转网;承销管制，2013年工信部实施《关于调整公用电信网网间承销标准的通报》，联通公司的移动用户调用移动公司的移动用户时，前者向后者承销费4钱/分钟;但移动公司的移动用户调用联通公司、电信公司的用户时，则必须缴纳较高的承销费6钱/分钟，仅有此一项移动公司就要向联通公司、电信公司缴纳几十亿元。多项不平面管制政策互相变换，扶植弱小电信企业，优化了电信市场格局，也推展了电信资费上升，几大电信企业的国际竞争力强化，微信等新的业态、新模式蓬勃发展，电信改革的效果非常明显，人民群众有很强的取得感觉。比如说，如果联通公司正式成立之初，改革主管部门不是大胆采行不平面管制，而是任由中国电信与联通公司公平竞争，那么，联通公司需要存活下来吗?电信改革需要获得今天的成果吗?似乎，电信改革的顺利，与不平面管制密不可分。

值得注意的是，大自然垄断行业在市场化改革的过程中，都不约而同地采行了不平面管制。还包括各国的电力体制改革，在由独占南北竞争的过程中，也都是采行了企业重组、业务拆分、业务容许、区域容许、价格容许等多种不平面管制措施，对原本占有市场支配地位的市场主体展开容许，对新的转入的市场主体展开扶植。

实践中指出，在大自然垄断行业实施市场化改革、由独占南北竞争的过程中，不平面管制是必不可少的。二、不平面管制对增量配电业务改革的必要性市场化，仍然是我国电力体制改革的方向。随着改革的前进，电力行业于是以经历着由发-赢-配上-购一体化的独占经营，到多主体、多环节市场竞争的逐步过渡性。通过2002年的厂网分离，构建了发电市场主体的多元化，在一定程度上构成发电端的竞争;2015年启动的新一轮电力体制改革，不仅具体了放松两头、管住中间的改革思路，将发电、售电等竞争性业务推向市场，而且，电改9号文还更进一步明确提出希望社会资本投资配电业务，将传统了解上的大自然独占环节配电业务也前进市场。

国家发展改革委、能源局大大实施增进增量配电业务改革的政策、措施，分四批国家发改委404个试点项目，更有了大批符合条件的投资主体竞相投资。与此同时，电网企业也在之后专门从事输配电业务，与新的转入配电业务的主体构成竞争关系，但两者的实力相差悬殊。

电网企业的优势，某种程度反映在人才技术、资金实力、品牌接纳等各方面，而且还独家占据不足以要求增量配电网安危的输配电网络、信息、调度等电力系统的核心资源，是电力系统名副其实的 大哥;更加最重要的是，电网企业虽然在形式上构建了政企分开，但作为国有企业尤其是中央企业，依旧分担着大量的政府职能和社会责任，沦为政府部门和社会各界的最重要依赖，在多项事务还包括电改政策制订方面都具备最重要的话语权甚至决定权。在电网企业显著正处于绝对优势的情况下，如果不像电信行业一样实施不平面管制，不容许电网企业、不该新的转入的弱小的经营者展开扶植，则电网企业需要较为精彩地掌控绝大部分试点项目，留下社会资本的参予机会将十分受限;即使新的转入的经营者沦为试点项目的业主，也近于有可能因各种长时间或非正常的竞争而告终，放松配电业务的目的将无法构建。这一现象，早已在一些地区、一些项目上显露出毫无疑问。三、不平面管制在增量配电业务改革中的严重不足及改良建议应当看见，主管部门在推展增量配电业务改革方面作出了很多希望，大大实施新政策，持续采行约谈、通报、督导等措施;电网企业顾全大局、大大提升政治站位，对配电业务改革渐渐展现出出有积极态度，在相当大程度上前进了改革。

在不平面管制方面，主管部门也采行了一定程度的措施。如规定电网企业参予第一批试点项目的数量不得多达50%、不建议电网企业有限公司、电网企业分担兜底责任等。

但就整体而言，改革政策未反映抑强扶弱的不平面管制原则：对电网企业的制约十分受限，在某些方面甚至是彰显电网企业裁判权;对配电业务的新转入者未限制管制或给与类似的扶植政策。这似乎无法转变高低明晰、力量悬殊的竞争局面，压制了社会资本参予配电业务改革的积极性，影响了改革效果。

为确保增量配电业务改革的顺利，必需以更加具体的态度、更大的力度贯彻不平面管制。针对改革中经常出现的问题，可以分别采取相应的不平面管制措施。具体表现及改良建议如下：1、在试点项目确认方面在试点项目申报过程中，不存在过分依赖电网企业的现象，有不少地方都特别强调要同意电网企业表示同意。

该作法的优点是减少试点项目落地的可玩性，但在实践中，部分地区却经常出现了发展前景好的优质项目因电网企业不表示同意而无法列为试点的现象;一些有争议的项目，如对于否不应作为增量业务方面了解不完全一致的项目，也往往无法划入试点。上述原因造成部分试点项目质量不低，对于社会资本缺少吸引力。针对试点确认问题，可以考虑到的不平面管制措施还包括：(1)具体试点项目的申报标准、修改申报程序，凡符合标准的申报项目均可作为试点，须同意电网企业表示同意;(2)放松非电网企业存量配电项目及并转供电项目申请人试点的容许，只要产权所有人申请人，就可以作为试点参予增量配电业务改革，不必须审核。2、在配电网规划、公网终端方面电网企业掌控输配电网强迫、信息的优势在配电网规划、公网终端方面展现出得十分引人注目，新的转入的参与者乃至地方政府往往无法提供适当信息，面对信息封锁的压力。

虽然有关政策拒绝电网企业获取信息，但在一些地方未获得很好的继续执行。另外，部分地区还不存在着由电网企业对规划、终端方案展开评审或拒绝同意电网企业表示同意的作法。电网企业同时兼任运动员和裁判员，使竞争的公平性大打折扣。

针对规划、公网终端问题，可可供考虑到的不平面管制措施还包括：(1)强迫电网企业获取适当的信息，具体由于电网企业逼不获取信息或获取信息不精确造成配电网规划不精确或导致损失的，电网企业分担赔偿金责任;(2)规划、终端方案皆由具备资质的第三方展开评价，电网企业负责管理继续执行，终端产生的合理费用由电网企业列为输配电价展开纾缓;(3)融合放管服改革，公网终端实施承诺制，在增量配电网作出安全性允诺的情况下，政府部门即不予终端获准，电网企业不得拒绝接受其终端拒绝。3、在业主确认方面在电网企业能否沦为试点项目业主的问题上，政策展现出出有摆动，较早于的文件具体希望电网企业参予，2017年上过第一批试点电网企业参予的项目不多达50%的会议纪要，2019年新出的文件则不建议电网企业有限公司。

但很似乎，这些规定是对立的，也很更容易产生歧义。比如不建议有限公司，那么到底是容许有限公司，还是不容许有限公司呢?这种对立和歧义，在现实中导致很多疑惑。在业主确认问题上，可以采行的不平面管制措施还包括：(1)具体电网企业不得有限公司(不含比较有限公司和意味著有限公司)试点项目，对于早已有限公司的试点项目，限期排查做到;(2)对电网企业参予试点项目的数量、入股比例等实行下限管制，比如可以将电网企业参予的项目数量、入股比例限定版在30%甚至20%以下。

4、在区域区分与存量资产处理方面对于区域区分和电网存量资产的处理，早已有《增量配电业务配电区域区分实施办法》，但问题仍然不少：有的地方拒绝增量配电项目业主必需与电网企业协商确认配电区域，并签定区域区分协议，否则未予开具配电区域区分意见;部分地区的电网企业明确提出来，对于区域内的存量配电设施继续执行不大股东、不出售、不出租的三不政策，导致存量电力设施无法划入配电区域范围。上述作法的后果，往往是项目业主被迫拒绝接受电网企业明确提出的条件，或增大面积，或转让股权，有的则兼而有之。针对区域区分和资产处理问题，可以采行的不平面管制措施还包括：(1)增强政府对于区域区分的职权，奠定配电区域不大于上位规划范围的区分原则，并融合放管服改革，由增量配电网作出保底供电的允诺才可，须与电网企业签定区域区分协议;(2)对于区域内电网企业的存量资产，应以通过使用权拨给或产权移位的方式，交由地方政府经营管理，地方政府可以通过多种方式参予配电业务改革。5、在价格及承销方面价格及承销是后遗症增量配电项目业主的仅次于难题之一。

目前的输配电价未区分电缆、配电价格，电价结构不尽合理，配电价格广泛偏高，造成增量配电项目经营者的价差空间狭小，有不少试点项目都面对亏损的风险。在承销方面，现有政策实质上是将增量配电网当作了电网企业的大用户，须要按照大用户的身份交纳基本电费，但这与增量配电网的公共电网身份似乎相符。

有的地方，比如广东省发展改革委发文拒绝增量配电网与电网企业在强迫公平的基础上，通过协商确认价格等问题。但问题是，增量配电网与电网企业，一个是新的转入市场的弱者，一个是占有绝对优势地位的强者，在双方不存在竞争关系的前提下，似乎是无法构建公平的。

价格管制是不平面管制的核心内容之一，可以考虑到的措施还包括：(1)缺失将配电网当作大用户的错误做法，参考网间承销的原则，新的调整配电价格及承销政策;(2)对增量配电网实施阶段性价格扶植，在一定期限比如5年内，减免基本电费;(3)配电价格不应不高于电网企业享有的同类配电网的平均价格。6、在电源终端方面目前，增量配电网的电源终端政策尚能不明朗，尤其是能否必要终端价格低、性能平稳的常规电源众说纷纭，有的地方则连分布式电源、合规的采买电源也不容许终端，不能向电网企业购电或通过电网企业的电缆网购电。造成增量配电网在提供电源方面受限于电网企业，且价格没优势。可以考虑到的不平面管制措施还包括：(1)放松电源终端容许，具体增量配电网可以必要终端还包括常规电源在内的各类电源;(2)对于强迫终端增量配电网的采买电源不予政策扶植，可以免除部分政府性基金。

7、在责任分担方面从责任分担方面看，增量配电网按照《有序放松配电网业务管理办法》的规定分担了一般电网企业的责任，但未享用到限制管制的特殊照顾。为培育新的市场主体，有适当为增量配电网减负。可以考虑到阶段性或选择性减低增量配电网的责任，如阶段性免除部分政府性基金、可选等，使其需要轻装上阵、减缓发展。

8、其他方面除上述行为性不平面管制外，还可以考虑到结构性不平面管制，如输配分离、调度独立国家等措施，更进一步优化公平竞争的市场环境。四、贯彻不平面管制必须留意的问题值得注意的是，不单单是增量配电业务改革，在整个电力体制改革中还包括现货市场建设、交易机构重新组建、购电市场放松等环节都不存在不平面管制或缺陷或严重不足的问题。

因此，必需以更加具体的态度、更大的力度贯彻不平面管制。在贯彻不平面管制的过程中，必须留意以下问题：1、增强政府对电改的主导作用，增加对电网企业的倚赖电网企业虽然是国企、有政治觉悟，但却是是有自身利益的企业，有利用优势驱离竞争者、确保自身独占利益的本能反应，因此，政府部门应当敢于担任，增强政府主导作用，通过不平面管制等措施抑强扶弱，推展改革的展开，不不应过分倚赖电网企业改革的自觉性。2、区分轻重缓急，留意长年目标与短期目标的融合前面明确提出的不平面管制措施，可以部分使用，也可以多种措施人组使用。

在贯彻过程中必须处置好长年目标与短期目标的关系，如输配分离、调度独立国家等结构性不平面管制措施，继续执行可玩性大，可以作为长年目标;而业主确认、价格管制、区域区分等行为性不平面管制措施，则可以作为短期目标，尽早发售，否则将直接影响试点项目的胜败。3、正确处理不平面管制与公平竞争审查的关系公平竞争审查，是我国政府为推展统一市场的构成、增进公平竞争而发售的制度，主要依据还包括《国务院关于在市场体系建设中创建公平竞争审查制度的意见》(国发〔2016〕34号)等文件。有人担忧，不平面管制的抑强扶弱归属于不公平对待市场主体，违背了公平竞争的有关规定。

但通说指出，同等情况同等对待意味着是形式公平，有所不同情况有所不同对待才是实质公平。在扫除大自然独占环节的类似时期，似乎必须通过不平面管制构建实质公平，而一味的形式公平则似乎不会助长弱小的竞争者，才是是有利于竞争、也是不公平的。因此，特定时期特定领域的不平面管制归属于公平竞争审查的值得注意情形，不不受公平审查制度的制约。

4、多措举，确保政策措施的有效地继续执行对于不平面管制措施，不应通过多种方式确保实施。还包括电改主导部门自身的继续执行、监督，与反垄断机构的协商、牵头，强化党纪政纪的监督、处分，发动媒体和全社会的力量展开舆论监督等等，确保不平面管制的有效地继续执行。另外必须留意的是，不平面管制是阶段性的过渡性措施，在不平面管制的原因避免后，不应及时更改或撤消不平面管制。

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